修订后《检察官法》的理解与适用

来源：人民检察

新修订的检察官法自2019年10月1日起施行。为便于实践中准确理解和适用,现对新修订的检察官法的主要内容予以简要介绍和说明。

　　一、检察官法修订的背景和意义(略)

　　二、关于总则

　　新修订的检察官法从之前的十七章五十六条调整为八章七十条,对检察官的职责、权利和义务、检察官的选任、检察官员额制、检察官考核与奖惩、检察官的职业保障等作了全面修改完善。其中,总则部分从原来的五条调整充实为六条,增加了“检察官的职业伦理”和“检察官履行职责的原则与立场”两项内容,对其他条款也做了修改。

　　(一)立法目的

　　新修订的检察官法第一条规定检察官法的立法目的,即“为了全面推进高素质检察官队伍建设,加强对检察官的管理和监督,维护检察官合法权益,保障人民检察院依法独立行使检察权,保障检察官依法履行职责,保障司法公正”,实际上也阐释了立法的本意和思路,即突出一个根本目标:确保司法公正,两条主线:“严管”与“厚爱”,即在对检察官加强监督管理的同时,强化对检察官的权益保障。

　　(二)检察官的定义与范围

　　新修订的检察官法第二条规定,检察官包括“最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员”,取消了现行检察官法中“助理检察员”的规定。之所以取消,一方面在概念上可以避免与“检察官助理”混淆。助理检察员属于检察官,检察官助理属于检察辅助人员,两者名称相似,但性质和职责完全不同。另一方面,有利于检察官法与人民检察院组织法的衔接。新修订的人民检察院组织法第三十五条规定的检察人员组成中,不再包括“助理检察员”。

　　(三)检察官履行职责的原则和立场

　　新修订的检察官法第五条第一款规定“检察官履行职责,应当以事实为根据,以法律为准绳,秉持客观公正的立场”。这条主要规定了检察官履行职责的基本原则和立场,首次以立法形式规定了检察官应当秉持客观公正的立场。我国检察机关是法律监督机关,检察官不是诉讼活动一方当事人,应避免单纯从追诉立场或单纯从当事人立场履行职责。检察官无论是履行公诉职责,还是履行其他职责,都应客观公正,实事求是,不偏不倚。检察官在办理刑事案件中应坚持客观公正立场,在开展民事、行政公益诉讼和履行法律规定的其他职责时也应秉持客观公正的立场。

　　三、关于检察官的职责、义务和权利

　　(一)检察官的职责

　　新修订的检察官法第七条是对检察官基本职责的规定。通过对本条规定的修改,进一步厘清了检察官各项职责间的逻辑关系,体现了“四大检察”全面协调充分发展的要求,并作到了与相关法律规定的衔接。本条第一款规定了检察官应当履行的五项职责,即对法律规定由检察机关直接受理的刑事案件进行侦查;对刑事案件进行审查逮捕、审查起诉,代表国家进行公诉;开展公益诉讼工作;开展对刑事、民事、行政诉讼活动的监督工作;法律规定的其他职责。第二款规定,检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。这是司法责任制改革成果的体现,就是要体现权责一致,做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。

　　(二)担任特定职务的检察官的相应职责

　　新修订的检察官法第八条规定,检察长、副检察长、检察委员会委员除履行检察职责外,还应当履行与其职务相适应的职责。本条需要从两方面理解和把握。一方面,检察长、副检察长、检察委员会委员本身就是检察官,自然应当履行检察官最基本的职责,即检察职责。另一方面,检察长、副检察长、检察委员会委员作为担任一定职务的检察官,除了要履行检察官的检察职责,还应履行其他职责。检察长的其他职责主要包括管理检察机关的行政事务、列席同级法院审判委员会会议、依法提请任免副检察长、检察委员会委员、检察员等。副检察长的其他职责包括协助检察长工作、受检察长的委托主持检察委员会会议等。检察委员会委员的其他职责主要是参加检察委员会会议等。

　　(三)检察长领导检察官开展工作

　　新修订的检察官法第九条规定,检察官在检察长领导下开展工作,重大办案事项由检察长决定。检察长可以将部分职权委托检察官行使,可以授权检察官签发法律文书。这是根据新修订的人民检察院组织法第二十九条规定作出的修改,体现了检察官的职业特色,也是检察官法区别于法官法的重要内容之一。本条总结司法责任制改革的实践,明确了检察长对办案工作的领导权和检察官的办案主体地位。一是检察官依据检察长授权履行职责,可以在职权范围内作出办案决定,签发法律文书。二是检察长或副检察长参加检察官办案组或独任承办案件的,依法在职权范围内对办案事项作出决定。三是检察长具有案件审核权。检察长(副检察长)有权对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核。四是检察长具有监督管理权。检察长对司法办案工作进行监督管理,具有主持检察委员会会议,决定检察人员的回避,指定重大、疑难、复杂案件的承办人,要求检察官报告办案情况,更换承办案件的检察官等权力。

　　四、关于检察官的条件和遴选

　　(一)检察官的任职条件

　　新修订的检察官法第十二条从七个方面规定了担任检察官必须具备的条件。与修订前相比,检察官任职条件的要求更高、规定更严,体现了建立高素质专业化检察官队伍的改革精神和立法导向。

　　一是政治业务素质条件。第(一)项至第(三)项分别对检察官的国籍、政治立场、政治业务素质条件作出规定。增加“拥护中国共产党领导和社会主义制度”,与公务员法表述保持一致。这也是加强检察官“革命化”建设的重要内容和表现。

　　二是身体条件。第(四)项将修订前比较原则笼统的“身体健康”修改为“具有正常履行职责的身体条件”。这一方面与公务员的条件保持一致,另一方面也与新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的提拔任用党政领导的基本资格表述一致。

　　三是学历条件。第(五)项明确了担任检察官需要具备的学历要求,针对三种不同情况分别作出规定:具备普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位;或者普通高等学校非法学类本科及以上学历并获得法律硕士、法学硕士及以上学位;或者普通高等学校非法学类本科及以上学历,获得其他相应学位,并具有法律专业知识。这里所说的普通高等学校本科学历,是指在通过普通高等学校全国统一考试(简称“高考”)录取的高等学校获得的学历,而非通过成人高等学校招生全国统一考试、高等教育自学考试、电大和远程学历教育等途径获得的学历。根据2002年全国人大常委会有关部门的答复意见,“具有法律专业知识”是指:取得高等教育法律类专业证书;在高等院校完成法律专业八门以上课程的学习或者取得高等教育法律专业八门以上单科结业证书;通过国家司法考试,取得《法律职业资格证书》;2001年以前参加初任检察官全国统一考试、初任法官全国统一考试成绩合格或者通过律师资格考试取得《律师资格证书》;从事法律工作三年以上等。“从事法律工作”主要包括:从事国家或者地方的立法工作,审判、检察工作,公共安全、国家安全、监狱管理工作,律师工作,法律教学和研究工作,党的政法委员会以及政府部门中的法制工作等。需要注意的是,这里将检察官任职的最低学历要求从之前的“高等院校本科毕业”提高为“普通高等学校本科学历”,即要求具备全日制本科学历,获得普通高等学校本科毕业证书。同时,第十二条第二款规定对于适用学历条件确有困难的地方,经最高人民检察院审核确定,在一定期限内,可以将担任检察官的学历条件放宽为高等学校本科毕业。

　　四是经历条件。第(六)项专门对检察官从事法律工作年限作出规定,将本科学历从事法律工作的年限从之前的“二年、三年”提高到了“五年”,同时对法学类硕士、博士毕业从事法律工作的年限适当放宽,分别规定为“四年、三年”。需要注意的是,这里的从事法律工作满五年和第五项“具有法律专业知识”在实践中要求从事法律工作满三年的时间不能叠加计算,是两个单独的条件,即对于普通高等学校非法学类本科及以上学历,获得其他相应学位,从事法律工作满三年才能视为具有法律专业知识,在此基础上还要另外从事法律工作满五年才能符合这里的法律工作年限要求。

　　五是法律职业资格条件。第(七)项规定初任检察官应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。新修订的检察官法将这一要求纳入检察官任职条件,进一步体现了党的十八大以来司法体制改革推进检察官队伍专业化建设的要求,也与人民检察院组织法、公务员法等的规定保持了衔接。考虑到应与之前已被任命为检察官但未通过国家统一法律职业资格考试的情况相区别,本项条件限定为初任检察官。初任检察官即第一次担任检察官,曾经被任命过检察官职务的人员不属于初任,不受此条件限制。

　　(二)检察长、副检察长、检察委员会委员的任职条件

　　新修订的检察官法第十四条第二款规定检察长应当具有法学专业知识和法律职业经历。副检察长、检察委员会委员应当从检察官、法官或者其他具备检察官条件的人员中产生。检察长领导本院检察工作,管理本院行政事务,检察长人选应当具有法学专业知识和法律职业经历,以保障检察长职责的履行。除检察长外,担任副检察长、检察委员会委员,如果是第一次担任检察官,根据第十二条的规定,均需要通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

　　(三)检察官逐级遴选制度

　　新修订的检察官法第十七条是此次修订新增加的内容,将司法体制改革中检察官遴选的有关规定在法律中予以明确。

　　一是初任检察官一般到基层检察院任职。这里的初任检察官是指第一次担任检察官,即以前未被任命过法律职务,通过考核、考试等方式,经检察官遴选委员会审核通过,并经基层同级人大常委会任命后进入检察官队伍的情形。对于地市级以上检察院已经具有检察员或助理检察员职务的未入额人员,不属于初任。关于“一般到基层人民检察院任职”,根据中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院印发的《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》有关规定,地市级检察院的检察官助理,初任检察官应当到基层检察院任职;省级以上检察院的检察官助理,初任检察官一般到基层检察院任职。员额制实施前在地市级以上检察院已被任命为检察官但未入额,且仍在办案业务部门协助办案的,可以在本院参加检察官遴选,在本院任职。

　　二是上级检察院检察官一般逐级遴选产生,最高人民检察院和省级检察院检察官可以从下两级检察院遴选。逐级遴选,是指上一级检察院检察官从下一级检察院检察官中择优挑选产生。其中对最高人民检察院和省级检察院遴选检察官作出了特殊规定,可以从下两级检察院遴选,即最高人民检察院的检察官可以从省级、地市级两级检察院的检察官中择优遴选,省级检察院的检察官可以从市、县两级检察院的检察官中择优遴选。

　　三是参加上级检察院遴选的检察官,应当在下级检察院担任检察官一定年限,并具有遴选职位相关工作经历。关于一定年限和相关工作经历,为避免限制条件过严导致人选范围过窄、遴选周期过长,新修订的检察官法未对年限作具体规定,上级检察院在遴选时应当根据工作需要、岗位职责以及员额空缺等情况,综合研究确定任职年限和相关工作经历的具体要求。

　　五、关于检察官的任免

　　新修订的检察官法第四章规定了检察官任免的相关内容,对检察官的任免权限与程序、就职宪法宣誓制度、免除职务情形、提请不批准违规选举的检察长制度、撤销任命制度、检察官的兼职禁止与任职回避等问题作出规定。

　　(一)应当免除检察官职务的情形

　　新修订的检察官法第二十条规定了应当依法提请免除检察官职务的情形。可分为四类:一是自然退出员额的情形。丧失中华人民共和国国籍的,检察官任职资格丧失。调出所任职检察院的,不再属于原任职检察院的检察官,若调入其他检察院继续担任检察官工作,则应由调入检察院相应的任命机关重新任命。职务变动不需要保留检察官职务的,主要是指该检察官因职务调整,到本院其他岗位任职,不再担任检察职务,不承担检察职责的情况,如调任到本院行政管理岗位等。检察官退休、辞职或者依法应当予以辞退的,自然应当免除检察官职务。二是自愿申请退出员额的情形。实践中有的检察官因健康、家庭、工作等原因,提出不再继续担任检察官职务的申请,经组织批准的,也需要免除其检察官职务。三是经考核不能胜任检察官职务,这里的考核主要是指对检察官办案业绩的考核,体现员额制改革中能上能下、能进能出的精神。四是不能履行职责退出员额的情形,因健康原因长期不能履行职务的,因违纪违法不宜继续任职的,应当退出员额。这里的违纪违法既包括违反党纪、政纪及违反其他相关法律的行为,也包括违反检察官法所规定的对检察官的禁止性规定。

　　(二)违反法律规定被选举为检察长后的处理

　　新修订的检察官法第二十一条规定,对于不具备本法规定条件或者违反法定程序被选举为检察长的,上一级检察院检察长有权提请本级人民代表大会常务委员会不批准。“不具备本法规定的条件”主要是指新修订的检察官法第十二条规定的担任检察官的条件和第十四条规定的担任检察长应当具有法学专业知识和法律职业经历的条件,“违反法定程序”主要是指违反地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法关于选举检察长的有关程序规定。应当注意的是,该条的不批准提请权发生于检察长已经选举产生上报至上一级检察院时,此时该任命还未正式生效,不批准提请权行使的结果是再次进行检察长选举。对于已经生效的检察长任命,则应根据人民检察院组织法等相关规定,采用罢免、撤职、撤换等方式进行处理。

　　(三)检察官不得兼任特定职务的规定

　　检察官兼职禁止,是对宪法、刑事诉讼法规定的分工负责、互相制约原则的体现,排除职务冲突,保证检察官依法履职,保障司法公正。新修订的检察官法第二十三条在原检察官不得兼任人民代表大会常务委员会组成人员,不得兼任行政机关、审判机关职务基础上,增加检察官不得兼任监察机关职务,不得兼任仲裁员、公证员等新规定。除该条规定的检察官不得兼任特定职务外,检察官兼职还应当遵守公务员法及国家关于公务员兼职的有关规定。

　　(四)检察官的任职回避情形

　　新修定的检察官法从对检察官从严要求的角度对任职回避作出规定,回应社会各界对检察官回避利益冲突、保持客观公正立场的呼声,有利于促进司法廉洁,提高检察机关司法公信力。主要包括两种情况:一是新修订的检察官法第二十四条规定,对于具有法律规定的亲属关系的人,不得同时担任同一检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员;同一检察院的检察长、副检察长和检察员;同一业务部门的检察员;上下相邻两级检察院的检察长、副检察长。这主要考虑到,上下级检察院之间、检察院内部上下级之间,在人事、业务管理等方面是领导与被领导的关系,具有一定亲属关系的人利用此种领导与被领导的关系,可能会造成不利于公正办理案件和不利于检察官队伍建设的后果,故进行任职回避。二是第二十五条规定,检察官的配偶、父母、子女在其任职辖区内担任律师事务所的合伙人或设立人的,或以律师身份担任诉讼代理人、辩护人,或者为诉讼案件当事人提供其他有偿法律服务的,检察官应当实行任职回避。该条“该检察官所任职人民检察院辖区”是指该检察院管辖案件的地域范围,如对于最高人民检察院的检察官来说,辖区是全国范围。该条文仅限制检察官配偶、父母、子女“以律师身份”担任诉讼代理人、辩护人的情况,以监护人、亲友身份而依法担任的,不在此限。此外,该条还限制了检察官配偶、父母、子女“为诉讼案件当事人提供其他有偿法律服务”,这主要是为了防止相关人员刻意规避法律规定,让他人替自己出庭,而自己实际在幕后出谋划策、起草法律文书、提供有偿服务的情况。同时,这里只规定了对“诉讼案件”实行检察官任职回避,对于检察官配偶、父母、子女代理非诉讼案件则不受此限。

　　六、关于检察官的管理

　　(一)检察官实行员额制管理

　　新修订的检察官法第二十六条对检察官的员额制管理,以及检察官员额数的确定、配置和动态调整等作出规定。检察官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和检察机关层级等因素确定,在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理,优先考虑基层检察院和案件数量多的检察院办案需要。需要特别注意的是,检察官员额数总量核定的重要依据是编制数,但员额数量的动态调整并不依赖于编制数的变化。

　　(二)检察官实行单独职务序列管理

　　新修订的检察官法第二十七条至第三十条规定检察官实行单独职务序列管理,与行政职级脱钩,体现了检察官在管理模式和职务序列设置上与普通公务员的区别。一是检察官等级与领导职务的行政职级不是一一对应关系。由于有的检察官担任一定的领导职务,而领导职务是有行政职级的,如县级检察院的检察长行政职级为副县级,检察官等级可以是四级高级检察官、三级高级检察官,也可能是二级高级检察官。考虑到与目前检察官单独职务序列等级相配套的独立保障体系尚未建立,为确保改革顺利实施,在现有公务员职业保障制度政策框架内,采取与综合管理类公务员比照对应的方式,落实相关待遇。所以中央明确规定,可以比照综合管理类公务员相应层次落实检察官等级待遇。但这并不等于检察官等级与综合管理类公务员职级一一对应。二是检察官单独职务序列等级有单独的晋升通道和晋升方式,不受综合管理类公务员的职务或职级变化影响。检察官等级设置四等十二级,实行按期晋升、择优选升和特别选升,非经上述等级晋升方式和程序,检察官等级不得晋升。三是员额检察官转任交流时,检察官等级与综合管理类公务员职级套转应按中央规定综合考虑。虽然单独职务序列的检察官等级与综合管理公务员职级脱钩,但检察官在进入或退出员额时,两个序列还存在着一定的套转关系,即:司法行政人员、其他机关公务员进入员额,应当综合考虑其职务职级、任职年限、工作年限等因素,比照检察院同等条件人员,确定检察官单独职务序列等级;检察官转任检察辅助人员、司法行政人员或者交流到其他党政机关的,根据检察官等级晋升审批权限,综合考虑任职资历、工作经历等条件,比照确定职务层次。四是首席大检察官具有法定性、唯一性、排他性。首席大检察官是检察官等级而非职务,只适用于最高人民检察院检察长,是检察官等级中的最高、唯一等级。除最高人民检察院检察长以外,其他检察长等级均不能称“首席”。

　　(三)检察官培训制度

　　新修订的检察官法第三十一条至第三十四条规定了检察官培训制度,明确初任检察官实行统一职前培训制度,将政治培训作为检察官培训的重要内容,规定检察官培训情况作为检察官任职、等级晋升的依据之一。这是根据中央关于干部教育培训和检察官培训实际需要作出的规定。司法体制改革后检察官实行员额制,检察机关办案组织重塑,检察官对其职权范围内的案件处理作出决定并负司法责任,加之检察机关捕诉一体带来的司法流程再造,刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察业务格局的确定,对检察官的政治素养、专业水平、办案能力、职业操守都提出了更高的要求。为此,确有必要对初任检察官的统一职前培训和检察官培训作出进一步的明确规范,以提升检察官的专业化素质。

　　(四)协助开展实践性教学、研究工作

　　新修订的检察官法第三十八条从管理的角度,对检察官到高等学校、科研院所协助开展实践性教学研究工作进行规范,明确规定:“检察官因工作需要,经单位选派或者批准,可以在高等学校、科研院所协助开展实践性教学、研究工作,并遵守国家有关规定。”从程序上看,应当是因工作需要,并经单位选派或者批准。对于个人与高校之间建立聘用关系从事教学研究的,也要符合工作需要的条件,并经过人事部门或者上级组织部门批准。从内容上看,限定为“协助”“实践性教学、研究工作”。从取酬等规定来看,检察官开展教学研究工作,不能影响本职工作,并且要遵守国家有关规定,执行案件回避制度有关规定,不得违反检察保密规定和职业道德规范,不得领取报酬、不得超过一定兼职数量,不能有影响司法公正的言行和利益输送等。

　　七、关于检察官的考核和奖惩(略)

　　八、关于检察官的职业保障(略)

　　九、关于附则(略)

　　*最高人民检察院政治部干部教育培训部部长。

　　(摘自《人民检察》2019年第17期)