修订后《人民检察院组织法》的理解与适用专题

编者按: 修订后的人民检察院组织法进一步明确了检察机关的职权范围和办案组织形式,完善了检察机关行使职权的保障措施。为深刻领会修订后人民检察院组织法的丰富内涵和精神实质,并将之贯彻落实到工作中,本刊特组织专题,敬请关注。

检察机关依法独立行使职权与适用法律

平等原则的内涵

北京市顺义区人民检察院党组成员 刘 军

　　检察工作基本原则,是指检察机关在行使检察权、履行法律监督职责过程中应当普遍遵循的一般准则。随着对检察工作规律的认识不断深化,检察工作基本原则的内涵也在不断丰富和发展。修订后的人民检察院组织法在1979年人民检察院组织法规定的基础上,确立了七项检察工作基本原则,即检察机关依法设置原则、依法独立行使检察权原则、适用法律平等原则、司法公正原则、司法公开原则、司法责任制原则、接受人民群众监督原则。笔者主要探讨依法独立行使检察权和适用法律平等原则。

　　依法独立行使检察权作为原则性规定,主要体现在修订后的人民检察院组织法第四条,从条文的表述来看,主要包含三层含义:其一,检察权专属于检察机关,其他任何机关不得行使,这也是我国宪法和刑事诉讼法确立的基本原则。其二,检察权的行使具有独立性,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。修订后的人民检察院组织法删除了原条文“行政机关”之前的“其他”二字,更加符合宪法关于检察机关作为法律监督机关的功能定位,有利于检察权的依法独立公正行使。需要明确的是,条文中规定的“干涉”是指非法干预和干扰,不能将其与合法监督相混淆,各级检察机关的工作不仅应当接受同级人民代表大会及其常委会的监督,而且应当接受人民群众和其他社会组织的监督。修订后的人民检察院组织法新增人民监督员制度,强调人民监督员对检察机关的办案活动实行监督。还将领导干部干预司法和检察机关内部人员过问案件等违法违纪情形纳入个人干涉检察权行使范畴,在第五章“人民检察院行使职权的保障”中对该原则作出了进一步规定,确立了对干预司法活动、插手案件处理以及提出超出职责要求等行为处理的具体制度,为检察机关依法独立行使检察权提供了制度保障。其三,检察权必须依法行使,检察权独立行使并不意味着可以任意行使,检察机关作为法律监督机关,自身更需要在法律容许的范围内行使检察权,各项职责必须严格依照宪法、人民检察院组织法、与案件相关的实体法以及相应的程序法来履行。

　　适用法律平等原则主要体现在修订后的人民检察院组织法第五条,它与依法独立行使检察权原则一样,都与我国宪法和刑事诉讼法的基本原则相契合,此次修订结合形势发展增加了“禁止任何形式的歧视”内容,从便于语义理解的角度进行了修改完善。平等适用法律是现代法治国家的基本要求,任何组织和个人都不得有超越法律的特权,而在法律面前,一切公民,无论民族、种族、职业、出身、性别、宗教信仰、教育程度、职位高低和功劳大小,都应当得到平等的尊重和保护。检察机关作为法律监督机关,不仅要坚持这一原则,而且对于执法司法机关违背这一原则的行为依法履行监督职责。具体落实到办案中,每位检察官在个案的法律适用上都应当保持客观公正的态度,做到不偏不倚,严格遵循法律程序,自觉维护法律的平等性和司法的权威性。

　　司法公正、司法公开原则的解读

　　福建省石狮市人民检察院检察长 陈 林

　　新时期,如何准确理解和把握修订后的人民检察院组织法确立的基本原则,如何创新方式方法,贯彻执行好这些基本原则,值得深入思考和探索实践。笔者结合工作实际,对此谈些认识。

　　首先,应正确理解司法公正原则。修订后的人民检察院组织法第六条明确了司法公正原则,即“人民检察院坚持司法公正,以事实为依据,以法律为准绳,遵守法定程序,尊重和保障人权。”以事实为依据,要求在司法办案中,据以作出的决定是建立在查明案件客观情况、有证据证实的基础上,而不是靠个人主观臆断、推测出来的。以法律为准绳,要求检察机关严格执行法律规定,既严格按照实体法办案,也要遵守办案程序性规定,做到不偏不倚。尊重和保障人权,要求检察机关在办案中要注重保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益,既要收集犯罪嫌疑人、被告人有罪的证据,也要注意收集无罪证据;既严格规范司法,又落实司法人文关怀。此外,基于检察权的法律监督属性,司法公正原则的适用不应仅限于检察机关司法活动,还包括对公安机关、法院的司法活动行使法律监督权,确保整个诉讼活动公平公正。为此,福建省石狮市检察院进行了有效探索。例如,通过建设社区矫正音视频同步监管系统,实现社区矫正工作实时动态监管、数据全面共享、远程帮教辅导等功能,有效运用现代信息技术手段提升法律监督实效。研发“公检法一体化涉案财物管理平台”,实现涉案财物“不搬家”、处置权限“随案走”的目标,既对涉案财物实现规范、有序管理,又进一步提升办案质量效率。

　　其次,应正确理解司法公开原则。修订后的人民检察院组织法第七条规定,“人民检察院实行司法公开,法律另有规定的除外”。显然,公开是常态,不公开是例外。只要不涉及国家秘密、个人隐私及法律规定禁止公开的情形,能公开的应当尽量公开。公开促公正,公正要以看得见的方式实现。只有最大限度地实现公开化、透明化,才能让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。那么如何公开?笔者认为,应着重从案件信息公开、司法办案过程公开以及其他检务公开三个方面入手,创新机制载体,探索行之有效的新举措、新途径,最大程度满足人民群众对司法公开的渴望与需求,确保检察权在阳光下规范高效运行。

　　石狮市检察院在做好检务公开的常规动作以外,不断创新自选动作,多措并举推进司法公开工作:

　　一是建设法律监督指导中心。以“功能集约化、服务便捷化”为标准,建设集控告申诉、案件管理、服务政府企业、案件信息查询、远程视频接访及检务公开等多项职能为一体的法律监督指导中心,群众足不出户即可完成案件查询、法律咨询、投诉建议等多项操作,“让数据多跑路,让群众少跑腿”,使群众切实感受到了便利。

　　二是建设智慧检务工作区。建设集“检察集控中心、智慧公诉平台、侦查活动监督平台、电子数据实验室、狮检e家APP”等为一体的“智慧检务工作区”,设置检察宣告室、远程接访室、远程开庭提审工作室、云计算服务中心等,进一步整合信息化建设功能,依托智慧检务促进检务公开工作高效运行。

　　三是打造新媒体工作室。融合微信、微博、新闻客户端等“两微一端”技术,加载网上办事平台、便民服务平台、释法说理平台,并延伸释法阵地在线下建立“检察官以案释法工作室”,综合运用科技化展示、多媒体宣传等现代信息技术手段,开展“危险驾驶”“生产销售假药”等专题释法活动。四是开展案件程序性信息推送工作。针对检察环节的重要诉讼节点,主动向案件当事人及其近亲属推送案件进展情况。

　　实践中如何落实司法责任制原则

　　广东省广州市黄埔区人民检察院检察长 陈焯霖

　　修订后的人民检察院组织法第八条规定:“人民检察院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制。”由此确立了司法责任制这项检察工作基本原则。司法责任制改革的目标是通过健全司法办案组织,科学界定内部司法办案权限,完善司法办案责任体系,以构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制,做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。2015年9月最高人民检察院发布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,随后各省级检察院结合实际制定了实施细则。

　　广东省广州市黄埔区检察院也积极进行先行先试,通过充分放权与适度限权相结合实现司法责任制与检察一体化的有机统一,结合实际进行授权风险评估,在不违反上级规定的前提下,不断拓宽放权范围,建立了以员额检察官自行决定为主的办案机制。例如,公诉案件除重大疑难复杂案件外均由员额检察官自行决定,批捕案件的批捕权和无社会危险性案件的不捕权均下放至员额检察官决定,对部分案件犯罪嫌疑人认罪认罚而相对不诉的决定权由检察委员会改为检察长决定,简化了办案程序。

　　此外,黄埔区检察院还建立了案件竞办机制,疑难复杂案件经检察官联席会议讨论后意见不一的,部门员额检察官均可竞当案件承办人,竞办结果与绩效考核直接挂钩,进一步增强了员额检察官的责任担当。在放权的同时,又不放松对员额检察官权限的机制性制约。对于法律规定必须由检察长或检察委员会行使的如撤案等带有终结诉讼的重大决定权不予下放。通过充分放权和适度限权相结合,既突出检察官的办案主体地位,又保证检察长和检察委员会能通过指令权和集体决策权的行使实现疑难决断和监督纠错等职责。

　　司法体制改革工作进展至今取得了显著成效,但也面临一些问题,尤其是基层检察院在具体落实过程中面临如下困惑:一是司法责任制改革取消了传统办案模式的三级审批制,在增强员额检察官办案独立性和提高办案效率的同时,也出现了因大部分案件由员额检察官可以直接作出处理决定所导致的案件决定因人而异的问题。二是少数员额检察官个性过于张扬的苗头性问题应予重视。司法责任制改革赋予了员额检察官更多的自由裁量权,实践中,简单就案办案的现象仍然存在,甚至个别检察官片面地认为司法责任由个人承担,其就应具有完全充分的决定权,这不利于检察一体化原则的贯彻。三是上级检察机关指导能力与下级检察机关办案工作的实际需求不相适应,在基层主要表现为办案中遇到疑难复杂问题或者工作推行中遇到较大阻力而向上级请示解决时回应不及时,这也反映出检察一体化原则未完全落实到位。

　　因此,笔者建议在接下来的深化改革中着重做好以下几项工作:

　　一是进一步厘清权责问题,在充分尊重员额检察官独立办案权的基础上,通过检察一体化中的上级指令权来统筹协调不同员额之间的差异,同时也应明确上级指令权行使的范围与程序等,不断规范上级指令权的行使。

　　二是进一步畅通上下级沟通协调机制,加强指导能力建设,着力解决上下级检察机关指导与需求之间的不平衡问题。

　　三是进一步完善员额检察官进退流转机制,摒弃把“员额制”当成“铁饭碗”的错误思想,以办案为中心,以落实司法责任制为主线,通过对员额检察官的遴选、交流、考核、奖惩、退出等管理,建立能上能下、有进有出的管理机制,并推动员额检察官进退流转从制度向现实转变,搭建起良性竞争平台,实现责权的双向传导。

　　(摘自《人民检察》2019年第9期)